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(专员办转型)把握时机 主动介入 努力发挥在预算执行监督和过程控制中的基础性作用

        学习楼继伟部长关于专员办职能定位和工作转型的指示和刘昆副部长关于贯彻专员办业务转型的讲话精神,我深受鼓舞,信心倍增,给合工作实践,我有三点粗浅的体会:

第一,把握时机,找准切入点,专员办业务转型应着眼于“打铁还要自身硬”。

新一届部领导高度重视专员办工作,对业务转型作出了明确指示,这这标志着专员办工作转型真正到了“临门一脚”的时刻!踢好这一脚,是对专员办干部政治素养和业务能力的历史性检验,不仅利在当下,而且功在长远。当前,财税体制改革正处于关键时期,迫切要求中央财政职能有效发挥,尤其是财政的自我管控必须加强,预算运行机制必须优化,一句话,财政部门必须“打铁还要自身硬”。在此形势下,倒逼财政监督和专员办工作转型的方向和重点必须与之相适应,其作用必须实实在在地体现出来,这也是衡量转型是否成功的主要标志。

部领导指示专员办工作要嵌入到预算执行过程之中的重要指示。我认为,这样定位不仅内容明确,而且边界清晰。将预算执行环节和过程控制从预算管理的整个链条中突显出来并作为专员办的主体工作,这使得专员办工作真正成为财政部预算管理链条中不可或缺的一环,实现了预算编制、执行、监督之间的相互制衡,也更有利于处理好业务司、监督检查局和专员办之间的工作关系。

第二,立足现实,着眼长远,努力找准加强预算执行和过程控制的着力点。

我理解,要使财政监督和专员办嵌入到预算执行的过程之中,首先必须找到一个能够使这种作用长期发挥并且适合于专员办的基础平台。从目前财政预算执行体制上看,把工作转型的着力点与国库集中收付制度改革融合起来不失为立足现实且着眼长远的具体举措。其一,国库集中收付制度作为国库管理改革的一项根本性的制度创新,有利于增强预算收支的透明度,有利于提高财政资金使用效率,有利于从源头上防止腐败,对预算的编制、执行和监督都具有十分深远的影响。刘昆副部长在亚洲公共支出管理网络2013年全会上指出,搞好国库集中收付,就能管好财政资金的“出入口”。抓住这个点,就是抓了财政预算管理的主体业务。其二,国库集中收付制度虽推行多年,但总体上尚处于创新发展阶段,还存在一些亟待解决的问题。如收入收缴实现财、税、库、银联网后对异常数据的监控问题,税务部门依然存在的违规调节收入进度问题,国库动态监控疑点从发现到核查处理的时效性问题,动态监控范围偏窄和监控功效的提升问题,中央预算单位违规开设和使用银行账户问题。随着国库管理改革的进一步深化和国库直接支付范围的不断扩大,新的问题和新的情况还可能不断出现。基于管理幅度和管理层次成反比例的管理学基本原理,单靠财政部国库司一个层级,管理幅度显然过大。尤其是对信息系统预警信息或疑点的排查和处理,必须有一支专门的队伍来完成。而专员办贴近监管对象,具有日常性、长效性和快速反应性,完全能够弥补这方面的不足,这也是国库集中收付制度的内在需求。其三,多年以来,专员办通过参与银行账户管理、国库直接支付审核、国库动态监控疑点核查、归垫资金核查等具体工作,在国库集中收付管理实践中积累了丰富的经验,完全能够胜任国库集中收付制度实施中的各项任务。

具体来说,专员办在国库集中收付制度实施中可以承担三方面工作,一是纳入到深化国库收入收缴制度改革中来,就地履行财、税、库、银联网的监控职能,及时掌握预算执行信息,负责中央非税收入的就地征收,保障中央预算收入执行的及时性、准确性和完整性;二是纳入到深化国库支付制度改革中来,进一步做好中央部门基层预算单位直接支付审核,参与对部分专项转移支付资金国库直接支付审核,发挥对预算资金支出全过程的监控功能;三是纳入到国库动态监控系统中来,发挥就地监控功能。

当然,专员办工作整体纳入到国库集中收付制度中来决非易事,除了对现行预算收支业务流程进行调整外,还需提供必要的制度和信息技术支撑以及业务培训,甚至包括机构名称和管理体制的调整,需要作出周密的部署和渐进式的规划。

第三、解放思想,敢取敢舍,进一步优化专员办工作职能。

基于上述考虑和专员办现行机构、人员配置,专员办工作转型具体可以突出以下4个方面内容:

1、预算收入执行的监督和过程控制。突出对国库(包括各分理处)收纳、分解、划转中央财政资金的监督、税式支出(退税)审核、征收中央非税收入和保障重大财税收入政策执行的职责。工作目标是:保证中央预算收入征收、管理各参与方依法履行职责,收入收缴及时、准确、规范;监测重大财税收入政策的执行(如营改增),反映重大情况和问题;评估税式支出成效;预警财政风险。为财政体制改革后参与中央地方两级财政清算做好技术准备。

2、预算支出执行监督和过程控制。考虑部门预算单位和财政专项支出的资金流和业务流有所不同,应分别确定重点内容:

1)部门预算的预算执行,进一步发挥财政综合监管功能,突出预算执行进度、预算执行的规范性、银行账户及资金管理、资产处置和管理、国库直接支付和政策采购等监督。

2)专项转移支付预算执行,突出重大专项(大江大河、科技创新、环境治理等)和重大民生预算(养老统筹、就业保险、中央其它公共支出等)的监督,通过建立对地方财政资金拨付情况的动态监控机制,跟踪监督预算资金的拨、用、管各个节点的情况。今后如国库直接支付扩大到专项转移支付项目,则能充分发挥专员办的就地监管优势。

3、中央对地方规范性支付预算执行监督。现阶段,要进一步做好已授权专员办对重大中央补助性、专项奖励性项目资金的审核,发挥事前监督作用,并评估以奖代补资金的绩效情况。今后,随着中央对地方财力性转移支付办法的实施,要重点对地方提供的各类因素的基础数据真实性实施监督。

4、会计监督。不再区分工交、金融企业等微观主体,突出对证券类会计师事务所执业质量监督和对关系国计民生的重大行业执行会计政策情况进行监督。会计监督要强调为宏观经济监测分析服务,为保障国有资本经营预算服务、为完善会计政策法规服务的目标。

各专员办按上述工作分工,成立5个业务处,加上办公室,内设机构建制数量不变。5个业务处架构,承接了财政主体业务分类和预算功能分类要求,也顺应了政府间财政关系变革的方向。(陈雪敏)


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